监管冲击银行供血PPP： 银行参与PPP只能是后端信贷？

PPP强监管生态

　　经过近三年的狂飙突进后,PPP业务在近期迎来了强监管周期。根据财政部的数据,截至9月末,全国PPP综合信息平台管理库入库项目6778个,投资额达到10.1万亿元。在市场人士看来,项目库中有的项目以债务性资金充当资本金,有的项目实则是名股实债的交易结构,这些明显违反了“风险共担、利益共享”的原则。

　　近期,财政部印发的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》称,严格新PPP项目入库标准,并集中清理已入库项目。前述违规的PPP类型成为清理的重点对象。日前,国资委也印发文件,对央企参与PPP项目进行规范。叠加大资管新规的影响,PPP业务进入一个强监管的周期。

　　市场面对强监管的状态,需要考虑几方面的不确定性:一是一旦PPP项目被清理出库,投向PPP的资金(资本金以及贷款)将如何处理?如果退出,将如何退出?二是目前PPP项目资本金及融资中有部分来自于资管计划,而大资管新规要求穿透式管理及投资期限匹配,这些要求使得资管计划投资PPP项目的难度增加,那么资管机构是否还有参与PPP项目的空间?三是强监管将会对PPP资产证券化产生什么影响?本专题将在追寻上述命题的目标下,呈现各方在近期的思考以及应对。(杨志锦)

　　导读

　　一位股份行资管部人士表示:“信贷和项目资本金的杠杆因为有国务院的文件,一直还是比较明确的,财政部的新文件主要是对资本金的杠杆做出了限制,可以说目前市场上大部分PPP项目的资本金都是带杠杆的,如果说都不能用了,那银行参与基本就只能是后端信贷。”

　　“按照以往经验,最实际的整改方案即要求地方政府提前还款,或锁定剩余额度,重新安排资金投向。”在监管层密集下发三个有关PPP的规范文件后,某国有大行投行部人士向21世纪经济报道记者表示。

　　11月10日,财政部办公厅下发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号),严格新PPP项目入库标准,并集中清理已入库项目。

　　11月17日,中国人民银行协同三会和外汇局联合发布《关于规范金融机构资产管理业务指导意见(意见征求稿)》(下简称《意见稿》),其中对于资管产品投资非标准化债权资产和未上市股权的“期限错配”做出了明确规范。

　　11月21日,国资委公布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号),严控中央企业投资PPP业务风险,规范PPP股权投资。尽管此文针对的是央企,但毫无疑问,央企背后的部分资金来自银行。

　　上述三个文件,对银行供血PPP项目影响较大。前述国有大行投行部人士表示:“本来优质PPP项目期限长,利率低,银行投资的动力是不大的,接下来银行主要是处理存量,增量应该说几乎没法做了,特别是对于银行理财而言。”

　　直击“小马拉大车”

　　某股份行资管部人士向21世纪经济报道记者表示,92号文对市场影响最大的是清库情形中提到“未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的”,特别是“以债务性资金充当资本金”,辐射面甚广。

　　文件正式发布前的11月1日,在2017第三届中国PPP融资论坛上,财政部金融司司长、PPP工作领导小组办公室主任王毅就在主题演讲中特别提及PPP项目“资本金不足”的问题。他指出,社会资本方面,在自有资金不足的情况下,举债信贷参与,“小马拉大车”,小股大债风险叠加。

　　细究PPP中有两层杠杆。外面这层杠杆是指用资本金撬动信贷杠杆。根据国务院《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度》(国发〔2015〕51号),各类固定资产投资有最低的项目资本金比例要求,在20%-40%不等。比如,城市轨道交通、铁路和公路项目、保障性住房和普通商品住房为20%,港口、机场等为25%,煤炭为30%,钢铁、电解铝项目为40%。

　　以轨道交通为例,上述要求意味着,相关投资可以撬动5倍资金杠杆。问题在于,现实操作中,资本金部分也动用了杠杆,并非出资方全部自有资金,这就使央企乃至地方政府的真实负债脱离了宏观统计。

　　其中,一种是“名股实债”的形式,银行直接入股基金,约定固定收益回报输血项目资本金;另一种是“小股大债”形式,主要是针对作为社会资本方的企业。该形式把项目资本金分为两部分,一部分是“项目公司的注册资本金”,另一部分是“对项目公司的股东借款”——前者是“小股”,后者为“大债”,穿透主要是银行资金。

　　“信贷和项目资本金的杠杆因为有国务院的文件,一直还是比较明确的,财政部的新文件主要是对资本金的杠杆做出了限制,可以说目前市场上大部分PPP项目的资本金都是带杠杆的,如果说都不能用了,那银行参与基本就只能是后端信贷。”上述股份行资管部人士表示。

　　期限错配“封喉”

　　事实上,对于银行理财资金投资PPP的最直接的约束,来自大资管新规。

　　此次新规要求封闭式产品投资“非标”和未上市公司股权及其收益权的(包括间接),到期或退出日不得晚于产品到期日;开放式产品不得投资未上市公司股权及其收益权,投资“非标”的到期日也不得晚于最近一次开放日。

　　PPP项目期限多在10年以上,甚至长达20年、30年。事实上,银行理财产品期限目前普遍在一年期以下,而一年期以上产品的销售均较为困难。在上述“期限错配”要求下,银行理财资金对接PPP项目几乎被“封喉”。

　　目前,银行资管人士普遍对《意见稿》中过渡期安排的描述存疑,对于未到期资产,如何处置,是否可以继续募集资金直至资产到期?

　　“其实城商行并不是PPP项目的主要资方。一般城商行资金端期限较短,无法和PPP项目期限匹配,即使是把10年拆成‘3+3+4’之类,实际银行在做财务测算的时候还是按照10年来做的。”某西南城商行投行部人士表示。

　　在该投行部人士看来,关键是大部分PPP项目不过是地方扩大基建主动负债的“新瓶装旧酒”,诸如公路、交通轨道等项目的营收根本无法平衡。

　　其举例道,一个100亿元的项目,分三期建设,资本金30亿元,融资70亿元。预计3-5年实现收入1-2亿已经不错,按照5%的融资成本(已经算低),一年的财务成本就是3.5亿元,还不算上管理成本等,收入完全无法覆盖成本。

　　“我们去看政府付费的PPP项目,根本就是依靠地方财政,所以地方负债的压力很大。”上述银行人士表示。92号文即要求对新申请纳入项目管理库的PPP项目进行严格把关,优先支持存量项目,审慎开展政府付费类项目。

　　财政部数据显示,截至9月末,全国PPP综合信息平台管理库入库项目6778个,投资额10.1万亿元,落地率为35.2%,比2016年末提高3.6个百分点。

　　前述国有大行投行部人士向21世纪经济报道记者表示,如此体量PPP项目规模,“必定是鱼龙混杂”。所谓整改,最主要的是协议提前还款。“如还不出钱,那我们会冻结剩余的授信额度不再放款,找另外的投向。”

　　另有股份行资管部人士表示,整改也可能包括对项目结构的重新安排,但具体做法仍有待讨论。总体而言,地方政府负债扩张趋势将有所收紧。

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